法官遴选办法(试行)》有望年内出台

－－－访最高法院政治部法官处副处长陈海光

　　针对最高法院和地方法院方兴未艾的法官遴选、选调、招录工作，本报记者专访了国家法官学院副教授，最高法院政治部法官处副处长陈海光。据他透露，最高法院正在抓紧研究《法官遴选办法(试行)》，将争取年内出台。

　　《法官遴选办法(试行)》的部分内容

　　记者：据您了解，《法官遴选办法(试行)》将会如何规定？

　　陈海光：正在研究中的《法官遴选办法(试行)》明确了法官人选的三个来源和渠道：当人民法院法官职位出现空缺时，可以从本院符合法官任职条件的人员中遴选，或者从下级人民法院优秀法官中遴选，也可以面向社会符合法官任职条件的人员公开遴选。

　　但是从实际来看，侧重从基层法院向上选拔法官的方式。

　　记者：目前，各地法院法官选拔条件各有不同。比如最近沈阳中院规定，报考基层法院法官岗位的人员年龄在35周岁以下，从事审判工作5年以上；报考法官助理岗位的，年龄在35周岁以下，没有审判年限规定；报考法官岗位的，年龄在40周岁以下，从事审判工作8年以上。其他法院的类似选拔工作在年龄和工作经验上的规定，又各不相同。那么，《法官遴选办法(试行)》是否会对此作出统一规定呢？

　　陈海光：《法官遴选办法(试行)》在这些方面都作出了具体的规定，比如基层法院法官的任职条件，必须有两年以上的审判或法律从业经验等。

　　记者：该办法还有没有其他可以透露的内容？

　　陈海光：办法将作出一些原则性规定，比如不管采用何种程序选拔法官，都必须坚持平等自愿，公开、公正的原则等。

　　记者：近期将会出台吗？

　　陈海光：目前最高院正在研究之中，争取年内出台。

　　法官面向社会选拔的真正障碍

　　记者：从目前各地法院的法官选拔方式上看，选拔对象大部分局限在法院或政法系统内，最多也就是面向具有公务员身份的人员，一般社会律师很难有机会参加此类的选拔考试。您对这种现象有何看法？

　　陈海光：律师向法官职业的单向流动，是涉及到法官遴选制度的重要问题。从长远的设想来看，应当建立上级法院的法官主要从下级法院法官中选任，法官一般从律师中选任的理想制度。但在目前的形势下，由于历史传统、经济、社会地位等因素的影响，把整个律师行业作为法官后备军的想法是不切实际的。因此，务实的提高法官素质的做法是：在严格坚持法官法规定的法官选任条件的基础上，摒弃部门保护主义，扩大法官的选任范围，向社会吸纳优秀法律人才，重点把优秀律师作为补充法官职业的人选，并逐步提高选任的比例。

　　要实现这一目标必须努力做到几点：

　　其一，要切实落实法院的宪法地位，提高法官的社会地位，加强法官的职业保障制度建设。

　　其二，要为法官创造良好的工作和生活条件，增加法官职业的吸引力。一方面要建立法官工资制度。这要考虑两个因素：一是人民法院的审判工作是保障社会公正的最后一道屏障，法官担负的责任重大，审判任务繁重，所从事工作属复杂脑力劳动，其收入应当高于国家公务员。二是建立适应法官职业特点的法官工资制度，同一等级的法官收入应当相同，缩小或完全消除东西部法官的收入差距，这是稳定中、西部法院队伍的重要措施。另一方面要建立艰苦地区法官特殊津贴，并采取措施确保特殊津贴按时足额发放。

　　其三，要加大从律师中选任法官的工作力度，就必须在政策上给予适当的倾斜，即有关立法、行政部门应明确统一司法考试与公务员考试的关系；律师考试与统一司法考试的关系。从这一角度讲，只有通过制度层面的改革，才能真正实现法官职业与律师职业关系的不断合理化。

　　记者：律师要想成为法官的最大障碍在哪里？

　　陈海光：其一，公务员考试的限制。根据目前我国人事管理制度，法院招录人员必须通过国家司法考试和公务员考试。据司法部国家司法考试主管部门统计，2002年国家司法考试法院系统以外的合格人员共有21200余人，有不少人在报考时填写的意愿是“到法院工作”，但是由于其他企事业单位工作人员、自由职业者和暂无职业人员目前的身份不是国家公务员，他们甚至连参加公务员考试的权利都没有，所以无法进入法院工作。

　　其二，关于选任人员是否需要通过司法考试的问题。根据《法官法》第十二条的规定，初任法官必须通过国家统一司法考试。依据全国人大的答复，律师资格考试不能代替国家统一司法考试。因此，没有通过国家统一司法考试的律师，依照法律规定不能被任命为法官。由于国家统一司法考试从2002年开始，通过考试并从事律师工作的人员一般达不到法院的选任条件，会导致出现选任人选不足的问题。这是大范围实行律师向法官职业流动的最大难点。

　　其三，关于选任职位确定的问题。目前，有的省份都开展了从社会上选任法官的举措，其中不乏律师担任人民法院院级领导的事例。但是由于法院院长、副院长的职数有限，这种做法不具有普遍性。我认为，应当把选任职位界定为法官(审判员)，而不是高级法官，主要是考虑到除最高人民法院外，地方法院初任法官的职级达不到高级法官的条件。如果明确选任高级法官，可能限制了地方法院选任工作的开展。因此，我建议招考岗位可确定为法官。这样，对于最高法院和地方法院选任的符合高级法官条件的，则可评定为高级法官；对于地方法院选任的符合法官条件的，则可评定为法官相应的法官等级。

　　
《法官遴选办法(试行)》将对各级法院法官的出任标准作出统一规定

　　法官全国人才流动制度初露倪端

　　?编者按?

　　2007年2月，在最高人民法院召开的选调法官座谈会上，肖扬院长强调，要不断完善法官遴选程序，拓宽法官来源渠道，建立起适应审判工作要求和符合中国法官职业特点的遴选机制。

　　4月底，在浙江宁波召开的全国法院队伍建设座谈会上，提交了《法官遴选办法(试行)》的讨论征求意见稿。据介绍，该办法扩大了法官遴选的范围，明确法官人选的三个来源和渠道，其中最引人关注的一个渠道是，可以面向社会选任符合法官任职条件的人员。

　　实践中，从22名教授、律师向最高法院法官的成功转型，再到各地法院法官遴选范围的不断扩大，法官全国人才流动的局面正在形成。

　　然而，如何消除因为公务员身份给法官遴选带来的影响；如何避免法官人才向经济发达地区聚集，从而加大人才不均衡现象……等等问题，都需要一个长效机制来确定和解决。

　　这将是一个什么样的长效机制呢？

　　沈阳中院别出心裁选调法官

　　截止到7月22日这一天，辽宁省沈阳市中级人民法院考核小组的工作人员才算松了一口气。这一天是他们面向全国选调法官及法官助理公示的最后一天。

　　按照原定计划，沈阳中院这次准备面向全国选调35名法官或法官助理，但只有33人报名。在进入考核阶段之前，几个很有实力的人也打了退堂鼓，所以最后只剩下19人。

　　为了这19个人，沈阳中院派出了院里的部分领导和得力的政工干部，远赴云南、安徽、河北等地考察。

　　考核期间，沈阳中院的负责人告诉本报记者，他们很想将这19人全部招过来，因为他们都很出色。然而，这19人是不是都愿意来，会不会又打退堂鼓呢？负责考核的人心里都没底。

　　最终，经过反复的筛选和相互的选择，确定录用的人员为11人。

　　报考人员各有难处

　　36岁的李卫国来自山东泗水县人民法院，拥有清华大学硕士学位的他，在法院一线已经工作了15年，现在是泗水县法院巡回法庭的庭长，二级法官。

　　7月23日，他告诉本报记者，他已经知道自己没有被沈阳中院录用，这似乎完全在他的意料之中。

　　当初参加沈阳中院选调，李卫国选择了法官的职位，他也是沈阳中院本次选调人员中，仅有的选择中院法官职位的两名人员之一。他觉得，无论从司法实践经验还是从学历上讲，自己已经没有必要再从法官助理干起。

　　他的选择不仅得到家人的支持，也得到了当地组织部门和法院领导的许可。他说，像他一样的很多泗水县的法官待遇都很低，平均每月才900多块钱。“虽说养家糊口没有问题，但是人要往高处走，都希望自己能获得一个更高更好的发展空间。”

　　在沈阳中院考试成绩总汇上的排名上，李卫国的成绩位居前列。但为什么没被录用呢？

　　李卫国自己分析，其中最为重要的一个原因是：沈阳中院的一般审判员，在公务员序列上必须是科长或者副科长级别，而自己虽说是二级法官、巡回法庭庭长，但从公务员序列上则属于科员。“这种公务员序列的差异，不是沈阳中院能说了算的。”本报记者电话采访完李卫国后，他特意发来短信说：“我不是不想到沈阳中院工作……”

　　根据公示结果，沈阳中院初步设想选调10名法官，但最后这些岗位的名单为零。

　　记者同时联系了另外一些不愿意透露姓名的报考人员，综合他们的分析，未能进入沈阳中院的原因大致有以下几种：

　　其一、自己到沈阳工作，配偶的工作可能不会被及时解决，孩子上学也可能成为难题；

　　其二、原来收入低，积蓄少，沈阳相对而言房价较高，中院不能解决住房问题的话，可能很长时间买不起房；

　　其三、原单位挽留人才。

　　针对这些情况，沈阳中院的政治部主任任红军告诉本报记者，他们在选调工作进行前，已经开展了大量的工作，协调好了省市两级的组织人事部门，“但有些客观原因不是沈阳中院甚至不是辽宁省能够解决的”。

　　报考范围有所扩大

　　谈到下如此大的力气，进行全国选调的背景时，沈阳中院院长丁仁恕对本报记者说：“如果用一句话来说，其初衷就是实施‘人才强院’战略。因为我院在2000年遭遇了历史上最低谷的时期，新的领导班子上任后，我们开始在重塑形象上下功夫。自2003年提出了全院各项工作要力争‘全省一流、全国有位’的工作目标。这次在全国范围内选调法官主要是想通过这一工作，进一步完善两级法院的法官队伍结构、提高法官的素质。”

　　据丁仁恕介绍，沈阳中院准备用3年的时间，即从2007年?2009年，力争在全市两级法院培养和选树10名有深厚法学知识、丰富审判经验、优异工作成果，在全省法院有一定知名度和权威性的知名法官；培养100名有扎实法学知识、丰富审判经验、突出工作业绩的审判带头人；通过多种渠道，培养和引进300名具有法律(法学)硕士、博士学位的法官。

　　这次在全国范围内选调法官是他们实现目标的一个步骤。

　　从报名和招录的情况上分析，丁仁恕表露出了些许的遗憾。他说：“我们共想招35人，但只有33人报名。除辽宁省以外，仅有8个省的人员前来应试。现在分析，这主要有两方面的原因，一是受这次选调工作准备时间短、宣传面窄等方面原因的影响；二是由于辽宁省高级人民法院要求本省的法官不能报名参加选调，这在一定程度上也影响了报名的数量。”

　　以往大部分地方法院的选调或者遴选法官，都局限在法院系统或者政法系统。从沈阳中院本次选调的名单上分析，来自法院系统的共有7人，检察系统的3人，公安系统的2人，司法行政系统的2人，其他5人则来自不同的机关单位，分别是工会、人大、镇政府、工商局和体育局。

　　在最终被录用的11人中，只有两人来自法院系统，来自政法系统以外的5位报考人员中，有4位被公示录用。

　　从一定程度来讲，这种突破具有积极意义，使面向社会录用法官的外延有所扩大，无疑对于其他法院选调或遴选法官提供了借鉴。

　　考题注重综合能力

　　沈阳中院本次选调法官工作的另一特色是，考题上新颖而富有实际意义。

　　丁仁恕院长说：“在考题的选择上，考虑到符合报名条件的法官都已经通过了司法考试，因此在法律知识方面都应该没有问题，因此，我们着重考察了应试法官的实践能力，很多题目出得特别新颖。”

　　“夏日雷雨过后，为什么人们会感到空气特别清新？”

　　这道题出现在法官助理考题的单项选择题里，答案有“雷雨过后，空气湿度增加”、“空气中的灰尘随雨水降落到地面”、“雷电导致空气中的臭氧分子增加”等。

　　类似的考题还有“鞋子正合脚的比大些的好；寒冷天气，穿尺寸稍大的毛衣与正合身的毛衣差别不大，这意味着什么？”

　　其实这些是纯自然或生活常识的题目，负责出题的法官告诉本报记者：“出这些题目，主要是为了考察报考人员的综合能力。一个合格的法官，虽然不能成为方方面面的专家，但至少应该对最为基本的非法律常识有所知晓，应该有广阔的知识面。否则会导致在使用自由裁量权过程中产生误差。”

　　据介绍，报考法官岗位的人员只进行面试，主要针对法官的分析能力、应变能力、语言表达能力、法律素养和计算机操作能力的综合测试。

　　法官助理岗位则分为笔试和面试。面试内容与法官岗位类似，笔试主要是针对法官助理的审判实务和行政能力。面试题目除三道涉及正当防卫、善意取得制度、行政诉讼法程序的考题外，其他的题目没有标准答案，只有答题要点。

　　面试中，有这样一道题目：

　　接受朋友邀请赴宴，到达后发现，有一个自己正在办理的案件的当事人也在其中，应该怎么办？

　　这道问题没有标准答案。是应该留下来，还是采用何种方式脱身？答案不一而足，有的报考人员回答“直接说明缘由起身离去”；有的回答“借接听电话的机会找理由离开”；有的回答“接受完宴请的第二天，主动向院领导说明情况申请回避”。

　　出题法官向记者介绍说，这道题在考察报考人员职业道德和职业素养的同时，更注重考察他们的随机应变能力，这也是一种综合能力的体现。

　　此种方式仍有局限性

　　据沈阳中院人事处介绍，投考法官岗位的条件必须是从事审判工作8年以上的法官，即必须是法官；报考法官助理的条件之一是必须具有公务员身份。

　　像李卫国，虽然符合了法官岗位的报考条件，但是因为审判员职位的特殊性，又必须满足一定公务员的级别，比如副科长、科长或者主任科员等。

　　这个级别不是法院一家所能解决，也不是短时间内可以任命的。据介绍，这必须经过组织部门、人事部门的长时间考察，相应人大部门的表决，以及主管领导甚至地方党委、政府一把手的任命。

　　另外，因为公务员身份的限制，一些有志于从事法官职业，又符合相应条件的律师等行业，也被排除在外。这无疑缩小了人才的遴选范围，使一些能够胜任法官工作的人才流失。同时也造成了一些不公平的社会现象。

　　如果这弊端正在得到重视和解决的话，更为重要的一种弊端，会逐渐显露出来，甚至会造成“经济越发达地区，法官人才过剩；经济越不发达地区，法官人才甚至法官严重缺失”的现象。从报考人员的来源上看，很多来自经济欠发达的地区。

　　任红军主任对上述说法也有顾虑。

　　她分析说，遴选和选调是两种不同的法官选拔方式。沈阳市中院也实行遴选制度，将基层法院优秀的法官选拔到中院来工作。遴选制度积极之处是，这对基层法院的法官是一个很好的激励制度，有助于提高基层法院法官工作积极性。但遴选制度也有弊端，因为我国80%的案子在基层法院，80%的法官在基层法院，如果上级法院不断地将基层法院培养的人才“挖”走，基层法院的法官素质就会受到影响，案件初审质量会受影响。

　　“选调方式是一种跨地区的选拔激励机制，虽然在选调中也会出现外省市基层法院的法官想到经济发达地区来工作的情况，但毕竟在全国范围内，这样的人才流动属于正常和能承受的范围。”

　　法官全国选调已悄然进行了多年

　　其实，沈阳中院并非“第一个吃螃蟹的人”。

　　但它的特点，正像任红军主任所分析的，是“选调”而不是“招考”。这两者的区别在于，这次选调是在现有法官和公务员队伍中的一次唯才是举，而不是面向社会招纳新人，对工作经验和既有身份的限定是它区别于公务员考试的最大不同。

　　早在2003年，厦门市、区两级法院就推行了面向全国公开选调法官的工作，但对象主要是全国政法机关在职干部。当时共有79人报名，最终选调8名法官。

　　从厦门法院系统反馈的内容分析上看，他们本意是想吸收一批高素质人才来充实法官队伍。虽然这次招考总体情况不错，但法院方面认为还不尽如人意。首先是来报名的人员中，90%都来自法院系统，这和原先期望更多来自公安、检察机关等不同领域的目标有一定的差距。

　　同一年，广州中院也面向全国选调15名法官，但范围更小，主要是现任审判员(检察员)和助理审判员(助理检察员)。2006年，长沙市天心区法院面向全国的法官选调，也是局限在法院系统。

　　而河南省和山东省在2006年前后全省大范围的法官等职位的选拔工作，则是采用了招录的方式，但报考人员的职业范围没有特殊要求，只规定必须从事法律工作的年限，没有规定从事审判工作的年限。

　　就在沈阳中院面向全国选调法官前夕，2007年5月15日，广东省惠东县人民法院选调法官的工作也在紧锣密鼓地进行，但是从其报名简章上看，选调对象限定在全国各级法院的现职法官。

　　从以上情况上看，虽然各地在选拔法官上形式不一，全国性的遴选、选调法官制度也不是很普遍，但人们有理由相信，这种制度正在逐渐成为趋势。

　　而更加坚定这种理由的事实是，最高法院所采取的行动。

　　据公开资料显示，从2000年至今，最高法院大致采用遴选和招录两种方式，面向全国选拔了22名法官。其中，大部分是地方法院的法官，也有被招考进入最高法院的国家部委公务人员，高校教授等。

　　更具积极意义的是被直接遴选为法官的一名湖北律师，张卫兵。

　　张卫兵在2007年2月参加选调法官座谈会时曾经感慨地说：“从律师中遴选法官是法律职业共同体真正实现了良性互动。最高法院此次不拘一格选人才，从优秀律师中选调法官，将对全国法官队伍的结构和法制事业的发展产生深远影响。”

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　　我国历史上的法官选任

　　据史料记载，中国古代重视司法官吏的选拔是从商周时代开始的。商朝把“政务、民事、执法”作为选拔和任用官吏的标准予以规定，要求司法官必须要有“德”，具体德行标准是“三俊”：一是“敬于刑、有德惟刑”；二是“哲人惟刑”；三是“兹式有慎”。强调避免任用奸佞决狱断案。

　　从商朝重视“三俊”，到秦汉时期的“独尊律学”，几乎任何官吏均从刀笔吏干起。然而在三国两晋南北朝时期后，律学一蹶不振，世家大族子弟依靠“九品中正制”举孝廉为官不屑于学习律学。直到明清时期，官办学校内所读、所考与法律毫无关系，科举制度下培养出来的八股官员一任官职就要审判案件，形成了行政官员与司法官一体化的漫长历史。

　　经过晚清司法改革，行政司法合一、行政控制司法的基本格局被打破，司法趋向独立。

　　孙中山领导的南京临时政府建立以后，极为重视法官的选任。《临时约法》规定：由临时大总统及司法总长分别任命之法官组成中央裁判所法院，行使最高审判权，依法律审判民事、刑事案件，并且草拟了《法官考试委员会职令》、《法官考试令》，规定慎选法官。

　　南京国民政府也颁行了一系列考试制度，如《法官初试暂行条例》和《高等考试司法官考试条例》和《司法人员训练大纲》等，使司法官考试成为一项固定的、全国性的制度。

　　新中国成立后，根据1954年宪法和第一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国人民法院组织法》的规定，人民法院由同级人民代表大会选举产生，受它监督，对它负责并报告工作，从而确立了人民法院在宪法和国家机构中的重要地位。

　　1983年《法院组织法》对法官任职提出“法律专业知识”要求，1995年《中华人民共和国法官法》颁布，规定法官任职必须具有高等学校专科以上学历。同年，开始实行初任审判员、助理审判人员全国统一考试制度。《法官法》的颁布，标志着具有中国特色的法官遴选制度逐步确立。

　　为进一步提高法官素质，适应新形势下人民法官审判工作的需要，2001年6月30日九届全国人大常委会对《中华人民共和国法官法》进行了修改，将法官的任职资格提高到高等院校本科学历，并须具备一定工作年限。为配合《法官法》的实施，同年10月31日最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合颁布了《国家司法考试实施办法》，并于2001年3月30日?31日举行了首次国家司法考试，我国法官遴选制度日臻完善。